Быхтин
О.В.,
к.с.н., доцент кафедры социальных
технологий ИГМУ НИУ «БелГУ»
Волков
А.М.,
ст.преподаватель, ХНАГХ
Новое качественное
состояние, достигнутое современными обществами, философы и социологи нередко
определяют как постмодерн. Его отличительные признаки можно обнаружить в сферах
политики, экономики, культуры и социальной сфере. В современной социологии
данное понятие отражает характер и тенденции изменений в социокультурных,
экономических и политико-идеологических отношениях и процессах под воздействием
современного этапа научно-технической и информационной революции[1].
В настоящее время в
публицистической литературе все чаще встречаются понятия «имитация демократии»,
«имитация выборов», «имитация институтов». Проблему имитаций в различных сферах
жизнедеятельности общества обсуждают и политические деятели, и чиновники всех
уровней управления.
В настоящее время имитация
становится характерной чертой, как политической системы, так и системы
управления, что существенно меняет их содержание. В силу того, что
муниципальное управление является наиболее приближенным к населению, а
результаты деятельности органов местного самоуправления непосредственно
отражаются на уровне и качестве жизни граждан, то феномен имитаций рассмотрен
нами применительно к данному уровню управления. Под имитациями в муниципальном
управлении будем понимать систему действий административно-управленческого
характера, в ходе которых осуществляется замещение реальных управленческих
целей симулякрами, осуществляется ряд ритуальных действий, якобы направленных
на их реализацию, и презентуются мнимые результаты управленческого процесса.
Круг имитаций, применяемых органами и должностными лицами местного самоуправления
в своей деятельности, предельно широк. К
ним можно отнести имитацию ценностей, имитацию смыслов, имитацию функций,
имитацию действий, имитацию коммуникаций. Распространяясь практически на все
компоненты управленческого процесса, имитации в настоящее время приобретают
самостоятельное значение. Они реализуются не только в виде масштабных
технологических моделей, но становятся важнейшей составляющей бюрократического
мировоззрения, имманентно заключающего в себе возможность подобных действий[2].
С целью анализа имитаций в системе
муниципального управления в 2012 году было проведено социологическое
исследование «Имитационные практики в муниципальном управлении: сущность,
механизмы, социальные следствия». Респондентами выступили муниципальные
служащие Белгородской области (N=450 человек), население (N=700 человек), а
также эксперты (N=30 человек). Среди задач, поставленных для достижения цели,
были: определение доминирующих в массовом сознании населения ценностей и
установок относительно ключевых институтов и практик муниципального управления,
выявление факторов формирования, масштабов распространенности и форм проявления
имитаций в муниципальном управлении.
В настоящее
время проблема имитаций в муниципальном управлении является настолько
очевидной, что постановка ее не требует специальных доказательств. Среди
экспертов, опрошенных нами в рамках исследования, 71,88% согласны с
утверждением о том, что имитации в управлении с каждым годом получают все
большее распространение. Это, по их мнению, обусловлено недостаточной
эффективностью управления на всех уровнях (46.88%), снижением уровня
профессионализма государственных и муниципальных служащих (25.00%), недоверием
населения местным органам власти и управления (15.63%), низким уровнем их
открытости (9.38%).
На муниципальный
уровень управления сегодня возложены необычайно сложные задачи, как в
институциональном (новизна и сложность законодательных норм), так и в
экономическом плане (резкий дефицит средств, отведенных на выполнение
возложенных на муниципалитеты обязательств, который мягко именуют
«необеспеченным мандатом»)[3].
Ситуация осложняется еще и тем уровнем контроля, буквально пошагового, и
недоверия к их действиям со стороны региональных и федеральных органов власти и управления. По мнению
муниципальных чиновников, работа над отчетами стала их основной деятельностью,
а некоторые процедуры превратились в мучительные головоломки. Складывается
ситуация, когда главным требованием к работе муниципальных служащих является
быстрое и безапелляционное реагирование на бюрократические запросы, зачастую не
связанное с логикой служебной деятельности. В частности, 64,67% опрошенных нами
муниципальных служащих согласились с
утверждением, что с каждым годом количество формальных требований к их
деятельности увеличивается. По мнению 30,00% респондентов, это проявляется,
прежде всего, в увеличении количества планов и отчетов; 22,67% - доли «бумажной
работы». Несмотря на то, что каждый четвертый служащий считает эту работу
бесполезной, лишь 3,78% респондентов пытаются противостоять этому.
Безусловно,
некоторые из таких действий оправданы усложнением задач управления, внедрением
новых технологий, необходимостью регламентации функций. Но многие из них не
имеют под собой реальной основы. И показательно, что в ходе исследования 56,67%
муниципальных чиновников признали, в частности, что им приходилось составлять
никому ненужные планы мероприятий, программы, отчеты. При этом треть
респондентов указала, что выполняет такую работу иногда, а каждый седьмой
служащий – довольно часто. Ориентация на формальные процедуры создает
предпосылку для устранения из процесса управления смыслов, подмены их
нормативно-закрепленными ритуалами.
Опрос также
выявил, что вместе с увеличением количества различных планов, программ, отчетов
растет и количество мероприятий, проводимых ОМСУ. С этим согласилось
71,33% муниципальных служащих. По мнению
опрошенных, это обусловлено, во-первых, увеличением количества принимаемых
программ (32,22%), во-вторых, поручениями руководителя (18%), в-третьих,
необходимостью отчитываться о проделанной работе (13,56%). Примечательно, что
на вопрос: «Кто заинтересован в том, чтобы увеличивалось количество проводимых
мероприятий?» треть респондентов указала на органы местного самоуправления. На
втором месте – население (19,11%), на третьем – государство (13,11%).
Следовательно, во многих случаях органы местного самоуправления работают «сами
на себя»: сами создают программы, в
соответствии с которыми увеличивается количество мероприятий, сами их
реализуют, а все для того, чтобы исполнить поручение руководителя и отчитаться
о проделанной работе. При этом 46,22% респондентов уверены в пользе проводимых
мероприятий.
Особо стоит
отметить все возрастающее количество проверочных мероприятий, проводимых в
муниципалитетах различными органами контроля. При этом зачастую контрольные,
проверочные, а по их результатам – и карательные мероприятия приобретают
характер кампанейщины. Так, например, на 458 муниципальных образований
Курганской области в 2010 году пришлось 9834 проверки различных органов
государственной власти, наделенных контрольно-надзорными полномочиями; общее
количество контролирующих ОМСУ органов превышает два десятка[4].
В частности, в ходе проведенного исследования, почти половина (48,44%)
муниципальных служащих указала на то, что количество проверок за последние
два-три года возросло. При этом 62,56% респондентов считают, что проверки
контролирующих органов отвлекают от решения первоочередных задач. Допустимо
утверждать, что вал предписаний, запросов, проверок – обоснованных и часто необоснованных
– фактически дискредитирует органы и должностных лиц местного самоуправления в
глазах жителей, создает ложное представление граждан относительно возможностей
местной власти, что в конечном итоге подрывает ее авторитет. Но, что не менее
существенно, чиновники, вынужденные ориентироваться на соблюдение формальных
требований контролирующих органов (а значительная часть таких требований носит
именно формальный характер), вместо решения реальных проблем занимаются
улучшением показателей, востребованных проверяющими.
Фиксируемые
общественным мнением имитации являются одной из причин высокого уровня
неудовлетворенности населения работой органов местного самоуправления.
Исследование выявило, что большую часть опрошенных жителей городов и районов
области не устраивает (57,28%) работа ОМСУ. Среди основных причин этого
респондентами были выбраны следующие: почти поровну процентов получили варианты
«изображают бурную деятельность, а на
самом деле ничего не делают» (21%) и «представляют интересы не населения, а
свои собственные» (20,43%); 17,71% указали на то, что ОМСУ не отзываются на
нужды и проблемы населения. При этом более половины (54,43 %) опрошенных
граждан считают, что ОМСУ способствуют решению проблем жителей в незначительной
степени, каждый пятый (20,57%) убежден, что вообще не способствуют.
Чаще всего
основанием для подобных оценок служит личный опыт: из 36,29% респондентов,
обращавшихся в ОМСУ в течение последнего года, лишь 3% указали, что их проблема
была полностью решена, 33,29% - либо не была
решена, либо решена частично. Стоит отметить, что не только результат, но и
процесс решения вопроса при обращении в органы местного самоуправления
формирует представления граждан как в целом о работе местной власти, так и о
работе отдельных муниципальных служащих. Таким образом, в сознании людей
формируется образ типичного муниципального служащего-бюрократа. Населению в
рамках исследования было предложено из списка выбрать положительные и
отрицательные качества, наиболее свойственные муниципальным служащим
современной России. Примечательно, что граждане чаще выбирали отрицательные
качества муниципальных чиновников. Так, почти половина респондентов (45,14%)
затруднилась выбрать положительные характеристики. Среди отрицательных качеств
первые три места заняли такие как «безразличное, неуважительное отношение к
людям» (42,43%), «имитация деятельности» (37,43%), «покровительство
руководства» (27,29%).
Как
справедливо отмечает В.П. Бабинцев, «имитация бурной деятельности – одна из
типичных черт бюрократического управления. И типичность ее нашла свое выражение
даже в том, что аббревиатура «ИБД» представляет собой своеобразный маркер в
повседневных коммуникациях служащих, свидетельствующий о принадлежности
контрагентов к одной профессиональной корпорации»[5].
В том, что имитации сегодня являются неотъемлемым элементом современного
муниципального управления, уверены и эксперты (71,88%), и население (67,43%). С
данным утверждением согласилась и треть муниципальных чиновников. Это дает нам
основание утверждать, что проблема «имитационной деятельности» муниципальных
органов власти и управления осознается как представителями общества и
экспертного сообщества в частности, так и самими управленцами.
[1] Ирхин Ю.В. Социум
и политика в постмодернистском зазеркалье: взгляды, подходы, анализ / Полития.
М., 2006. С.137.
[2] Бабинцев В.П.
Имитационные практики в государственном и муниципальном управлении / Власть.
2012. № 5. С. 26.
[3] Скалон А.В. Малый город: SWOT-анализ проблемного поля / Региональные
исследования. 2009. № 6 (26). С. 10.
[4] Доклад о развитии местного самоуправления в
РФ и задачах ВСМС. М., 2011. URL: http://www.vsmsinfo.ru/doklad_2011.html (дата
обращения: 15.05.2012)
[5] Бабинцев В. П. Имитационные практики в государственном и
муниципальном управлении // Власть. 2012. № 5. С.
24.
Комментариев нет:
Отправить комментарий