ПРИГРАНИЧНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО КАК ОБЪЕКТ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Жук Н.П.

к.э.н., Лаборатория комплексного исследования

пространственного развития регионов,

Институт проблем региональной экономики РАН

Санкт-Петербург

Обеспечение эффективного использования возможностей приграничного сотрудничества для регионального развития возможно только при системном подходе к организации управленческого воздействия на процессы приграничного сотрудничества с учетом их специфики и особенностей отдельных приграничных регионов.

Этим определяется необходимость исследования современной практики приграничного сотрудничества, вопросов формирования региональной социально-экономической политики в области приграничного сотрудничества на уровне субъектов РФ, разработки методов оценки роли приграничного сотрудничества в общей системе внешних межрегиональных взаимодействий.

Несмотря на существенный вклад отечественных и зарубежных ученых в изучение вопросов приграничного сотрудничества, проблема научного обеспечения формирования региональной социально-экономической политики в области приграничного сотрудничества в настоящее время не только актуальна, но и приобретает новое звучание в условиях глобальных вызовов мировой экономики.

Процесс межрегионального взаимодействия сопредельных регионов является объективным и комплексным процессом взаимосвязанных экономических и социальных взаимодействий, в ряде случаев протекающих вне зависимости от деятельности органов власти.

 Приграничное сотрудничество как особый вид межрегионального взаимодействия, обусловлено прежде всего территориальной близостью (соседством) регионов различных государств.

Среди специфических черт приграничного сотрудничества можно выделить:

·         существенное влияние территориального фактора (фактор границы);

·         высокая степень значимости политической составляющей межрегиональных взаимодействий и макро-интеграционных процессов;

·         двойственность процессов приграничного сотрудничества: усиление приграничных взаимодействий может привести к ослаблению внутренних межрегиональных связей и целостности социально-экономического пространства РФ.

·         кумулятивный эффект приграничного сотрудничества, достигаемый за счет постепенного накопления эффектов межрегионального взаимодействия, и последующего качественного изменения форм и структуры взаимодействия.

·         наличие механизмов, выходящих за рамки национальной политики (международные программы приграничного сотрудничества) и реализуемых в партнерстве с сопредельными странами.

Вследствие интенсификации приграничных взаимодействий развивается транспортная инфраструктура, пассажирское сообщение, активизируется деятельность сетевых структур поддержки бизнеса, что приводит к «сжиманию» социально-экономического пространства. В результате межрегиональные взаимодействия между сопредельными регионами становятся менее затратными по временным издержкам, а за счет накопленного опыта, деятельности сетевых структур, знаний о рынке и особенностях ведения бизнеса в сопредельном регионе происходит снижение рисков выхода на рынок сопредельной страны. Формы приграничного сотрудничества эволюционируют, идет процесс постепенной интенсификация взаимодействия экономик и диверсификация форм этого взаимодействия. В свою очередь, это приводит к более тесной кооперации, обмену знаниями, трудовой миграции, росту числа совместных предприятий и проектов, а также повышению инвестиционной активности в целом.

Исследование особенностей развития приграничного региона требует некого теоретического абстрагирования и сосредоточения на специфике, свойственной именно данному типу регионов и обусловленной фактором территориальности. Граница представляет собой не только физический предел, но и некий рубеж однородности социально-экономического пространства. Фактор границы ввиду диалектичности функций самой границы (барьерная и контактная функции) может иметь неоднозначное влияние на социально-экономическое развитие приграничного региона. С одной стороны благодаря эффектам межрегиональных взаимодействий приграничные регионы получают дополнительные импульсы для развития, с другой стороны в случае максимизации трансграничных межрегиональных отношений в ущерб внутренним межрегиональным отношениям возможны негативные эффекты, связанные с дополнительной нагрузкой на дороги, нелегальной миграцией и т.д., а на макро уровне возможным ослаблением связности внутреннего экономического пространства государства.

Фактор границы определяет территориальный масштаб приграничного сотрудничества. С точки зрения управленческого масштаба могут быть выделены два территориальных уровня: это уровень приграничных муниципальных образований и уровень приграничных субъектов РФ.

Современные тенденции регионального развития обуславливают формирование новых функций региональной социально-экономической политики, включая вопросы регулирования процессов приграничного сотрудничества с целью использования данного ресурса для содействия социальному и экономическому развитию приграничного региона.

Объектом региональной политики в области приграничного сотрудничества выступает совокупность межрегиональных взаимодействий региона с сопредельным регионом другой страны. Субъектами региональной политики в области приграничного сотрудничества выступают органы государственной власти федерального и регионального уровня, и органы местного самоуправления муниципального уровня.

Среди особенностей региональной политики в области приграничного сотрудничества можно выделить:

·         значимость участия каждого из уровней управления в обеспечении общего результата  (федеральный, региональный, муниципальный), необходимость гармонизации интересов;

·         наличие специфических механизмов реализации: международные и региональные программы приграничного сотрудничества, организация зон с особым режимом хозяйствования, еврорегионы и т.п.

·         наличие специфических объектов управления: «двойные» города, обеспечение функций границы, организация взаимодействия в чрезвычайных ситуация, и т.д.

В рамках формирования региональной политики в области приграничного сотрудничества в качестве основных задач, стоящих перед органами власти различных уровней, автор выделяет и обосновывает следующие задачи:

Таблица 1

№	Задача	Уровни управления
		Федеральный	Региональный	Муниципальный
1.	Разработка федерального законодательства по нормативно-правовому обеспечению процессов приграничного сотрудничества в РФ	+
2.	Разработка концептуальных основ, стратегических ориентиров и механизмов реализации региональной политики в области приграничного сотрудничества	+
3.	Разработка стратегических приоритетов и механизмов реализации местной региональной политики в области приграничного сотрудничества		+	+
4.	Координация реализации региональной политики в области приграничного сотрудничества (координация инициатив, вертикальная координация)	+	+	+
5	Организация и осуществление системного мониторинга процессов приграничного сотрудничества	+	+	+

На основе анализа региональной политики в области приграничного сотрудничества на примере субъектов СЗФО РФ автор констатирует, что функции органов исполнительной власти субъектов РФ в области приграничного сотрудничества в настоящий момент сосредотачиваются преимущественно в сфере институционального взаимодействия (деятельность органов власти по развитию добрососедских отношений; координация и реализация международных программ приграничного сотрудничества; деятельность организаций по развитию межрегиональных взаимодействий – ТПП, агентства регионального развития и т.д).

В данном случае развитие институционального взаимодействия является основой для активизации процессов приграничного сотрудничества. Интенсификация институциональных взаимодействий выступает катализатором кумулятивного эффекта приграничного сотрудничества.

При этом наблюдается отсутствие системного подхода к учету аспекта приграничного сотрудничества в социально-экономической политике региона, при котором ресурс приграничного сотрудничества должен восприниматься не только в качестве  возможного дополнительного ресурса развития той или иной сферы, но также и как внешний фактор, влияющий на региональное развитие и требующий мер по его регулированию.

Как показал проведенный автором анализ, программы приграничного сотрудничества Россия-ЕС перешли на новый уровень, эволюционируя от программ технической помощи к программам партнерства. Кроме этого, новый этап реализации программ приграничного сотрудничества Европейского инструмента сотрудничества и партнерства предусматривают возможность реализации крупных инфраструктурных проектов, что может повысить интерес к приграничным проектам со стороны бизнес сообщества, а также создает реальные предпосылки для развития частно-государственного партнерства.

В целом сфера институциональных взаимодействий приграничных субъектов СЗФО РФ в области приграничного сотрудничества развивается во многом под существенным внешним влиянием политики Европейского Союза. Для сопредельных России стран Европейского Союза приграничное сотрудничество является эффективным инструментом для интернационализации бизнеса. Приграничное сотрудничество создает условия для интернационализации бизнеса всех участвующих регионов, но в силу целого комплекса причин экономического и  институционального характера, ресурс приграничного сотрудничества не используется российскими регионами в полной мере, в то время как сопредельные страны усиливают свое экономическое присутствие в приграничных субъектах РФ.

В этой связи представляется актуальным тезис о том, что функцией управления ресурсом приграничного сотрудничества должно стать формировании таких условий межрегионального взаимодействия, при которых экономические, социальные и институциональные импульсы, поступающие из сопредельного региона используются как дополнительный ресурс для решения задач регионального развития.

Отсутствие системного подхода к решению задач, связанных с процессами приграничного сотрудничества, может привести к неэффективному расходованию бюджетных средств, направленных на софинансирование международных программ приграничного сотрудничества, а в долгосрочной перспективе полному или частичному блокированию реализации интересов приграничного региона в трансграничном пространстве.

Интенсификация процессов приграничного сотрудничества и вступление в силу новых условий реализации международных программ приграничного сотрудничества формируют предпосылки для формирования программно-целевого подхода к регулированию данного аспекта региональной политики на всех уровнях территориального управления.

Приграничные регионы предпринимают попытки сформировать институциональные условия для реализации системного подхода к организации и регулированию процессов приграничного сотрудничества посредством включения данных вопросов в региональные документы стратегического планирования, и инициирования разработки специальных региональных программ приграничного сотрудничества. Таким образом, для приграничных субъектов СЗФО РФ приграничное сотрудничество как процесс межрегионального взаимодействия становится объектом стратегического планирования.

В качестве стратегических целей в области приграничного сотрудничества на уровне субъектов РФ можно определить:

·         создание условий для эффективного включения в макро интеграционные процессы;

·         стимулирование внешнеэкономической активности наиболее конкурентоспособных отраслей региональной экономики и привлечение иностранных инвестиций;

·         повышение деловой активности хозяйствующих субъектов и населения;

·         стимулирование развития сферы образования, науки и инноваций за счет ресурса приграничного сотрудничества;

·         укрепление добрососедских отношений и развитие гуманитарных контактов;

Реализация данных целей должна осуществляться с учетом интересов национального уровня, а именно задач по минимизации рисков экономической и социальной дезинтеграции региона в рамках национального социально-экономического пространства.

В качестве возможного механизма реализации задач региональной политики по использованию ресурса приграничного сотрудничества может выступать активизации межведомственного и межсекторного взаимодействия.

Данный подход заключается в более активной межсекторной интеграции и сотрудничестве ведомств, регулирующих отдельные направления регионального развития, в частности, по которым выявлена наиболее высокая степень приграничной специализации или представляющие интерес с точки зрения учета региональных приоритетов (комитеты, ответственные за сферы экономического развития и инвестиционного взаимодействия, туризм и транспорт, комитеты регулирующие взаимодействия с местными органами самоуправления и т.д.). Для отдельных регионов состав межведомственных комиссий и организационные схемы взаимодействия могут быть различны в зависимости от специфики приграничных взаимодействий.

Одним из эффективных инструментов программно-целевого управления, успешно зарекомендовавшим себя в российской практике, являются целевые программы. Реализация целевых программ позволяет сконцентрировать ресурсы на решении конкретных задач регионального развития, обеспечивая планомерное финансирование и создавая условия для внедрения межведомственного подхода.

Анализ процесса стратегического планирования в области приграничного сотрудничества показал, что проблема формирования региональной политики субъектов РФ в области приграничного сотрудничества с помощью механизма стратегического планирования обусловлена рядом объективных причин:

·         отсутствием адекватной нормативно-правовой базы по обеспечению процессов приграничного сотрудничества на федеральном уровне, включая вопросы разграничения полномочий между федеральным центром и регионами;

·         отсутствием на федеральном уровне концептуальных установок, стратегических ориентиров, формирующих каркас региональной политики в области приграничного сотрудничества (существующая Концепция приграничного сотрудничества 2001 г. уже не соответствует современному состоянию приграничного сотрудничества и практике регионального развития, что неоднократно подчеркивалось экспертами);

·         все еще распространено восприятие процессов приграничного сотрудничества преимущественно в институциональном аспекте, через призму реализации международных программ приграничного сотрудничества;

·         отсутствие четкого понимания влияния приграничного сотрудничества на региональное развитие в связи с отсутствием общепризнанных методик, оценок, научных и аналитических работ по данной проблематике, включая вопросы количественных оценок значимости приграничного сотрудничества в общей совокупности внешних межрегиональных связей;

·         недостаточной проработанностью вопросов использования инструмента долгосрочных целевых программ для целей реализации ресурса приграничного сотрудничества.

 Таким образом, органы власти приграничных субъектов РФ находятся в условиях неопределенности, обусловленной недостаточно развитыми институциональными основами межрегионального взаимодействия, что значительно снижает возможности использования ресурса приграничного сотрудничества в целях регионального развития. В то же время, усиливающееся влияние фактора приграничного сотрудничества на региональное развитие предопределяет необходимость разработки региональной социально-экономической политики в области приграничного сотрудничества даже в существующих условиях институционального дефицита.

Список литературы

1.         Алаев Э.Б. Социально-экономическая география. Понятийно-терминологический словарь. - М., 1983;

2.         Жук Н.П. Фактор приграничного сотрудничества в социально-экономической политике приграничных регионов СЗФО РФ // Вестник ЛГУ имени А.С. Пушкина. № 1(Том 6), 2012. С. 187-199

3.         Лексин В.Н., Шевцов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития - М., 2000;

4.         Межевич Н.М. Региональная экономическая политика Российской Федерации: влияние трансграничного сотрудничества на традиционные и новые механизмы реализации. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2002;

5.         Hurrell A. Explaining the Resurgence of Regionalism in World Politics // Review of international studies. Vol. 21. October 1995;

6.         Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, 2001 г. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2001 № 196-р

7. Концепция приграничного сотрудничества Мурманской области (Постановление Правительства Мурманской области от 10.06.2008 N 263-ПП);

8.         Программа социально-экономического развития Калининградской области на 2007-2016 года (Закон Калининградской области № 115 от 28 декабря 2006 г);

9.         Программа социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2013 года и стратегической перспективы до 2025 года (в стадии разработки, Постановление Правительства Ленинградской области от12.12.2008 года №394);

10. Областная долгосрочная целевая программа «Поддержка реализации программ приграничного и международного сотрудничества в Псковской области на 2012 - 2014 годы» (Постановление Администрации Псковской области  от 23 ноября 2011 г. N 466);

11. О концепции развития международных, межрегиональных и внешнеэкономических связей Ленинградской области на период до 2013 года (Постановление Правительства Ленинградской области от 12 октября 2009 года N 311);

12. Стратегия социально-экономического развития Республики Карелия до 2020 года (Постановление Законодательного Собрания Республики Карелия от 27 декабря 2007 г. N 706-IV ЗС);

13.Стратегия социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года ( Распоряжение Правительства РФ от 18.10.2011г. № 2074-р).